【재결요지】 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항제2호에 의하면 토지의 형질변경 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은법 제58조제1항제4호에 의하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루는 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 사건 토지가 개발행위허가로 인해 주변경관이 크게 손상될 우려가 있는 지역인가 여부를 판단함에 있어서 법원은 ‘토지의 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경ㆍ풍치ㆍ미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위토지의 환경ㆍ풍치ㆍ미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 할 것이다’(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494판결 참조)라고 판시하고 있다. 이러한 관점에서 ○○구도시계획위원회에서 종합적인 상황을 판단하여 사유재산권의 침해라는 사익보다 도시환경의 개선이라는 전체적인 공익을 고려, 이 건 토지형질변경허가신청에 대해 부결 결정을 하고, 피청구인이 이에 의해 동 신청을 반려한 것이 위법하거나 부당하다고는 할 수 없을 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2006. 5. ○○. 청구인에 대하여 한 개발행위허가변경신청반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 2006. 9. 16. 서울시 ○○구 ○○동 656-33 소재에 다가구주택을 신축할 목적으로 토지형질변경허가 신청서를 제출하였으나, 서울특별시○○구도시계획위원회(이하 ‘위원회’라 한다)에서 2차에 걸친 심의 결과 『소공원(마을마당)으로 조성하는 도시관리계획 수립(예정)』하도록 의결함으로써 이 사건 토지형질변경 허가신청 건이 부결되자 피청구인은 2007. 4. 27. 청구인에게 불허가 처분하였다.
2. 청구인 주장
토지형질변경 허가를 신청한 위 토지는 매우 작은 자투리땅으로 입지 여건으로 보아 공원으로 지정을 할 수 없는 지역인데도 소공원으로 조성한다는 행정 조치는, 심의 과정에서 현장 여건이 반영되지 않고 소공원 조성의 명목으로 청구인의 재산권 행사를 제한하는 위법적이고 부당한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다.
3. 피청구인 주장
토지형질변경허가 신청에 대하여 위원회의 심의 시 위치도, 설계도, 현장사진 등으로 현장 여건을 충분히 알 수 있도록 조치하였고, 보다 심도 있는 심의를 위하여 2차례에 걸쳐 심의를 하였으며, 위 허가신청 건은 건축규모, 주변여건 등을 고려할 때 소규모 건축행위보다는 공익목적으로 활용되는 것이 바람직하므로 위원회의 심의결과에 따라 피청구인이 불허가 처분하는 것은 적법하게 행한 처분으로 청구인의 주장은 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 및 제58조
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 56조
서울특별시 도시계획조례 제21조 및 제24조, 제68조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 서울시 ○○구 ○○동 656-33. 소재 임야 153㎡에 다가구주택용도 연면적 115㎡ 지상 3층 규모로, 토지형질변경허가 신청서를 2006. 9. 16. 피청구인에게 제출하였다.
(나) 피청구인은 2006. 10. 18.과 같은 해 11. 20. 2회에 걸쳐 위원회에서 심의를 하고, 같은 해 11. 24. 부결된 심의결과를 청구인에게 통보한 후, 2007. 4. 27. 이 사건 처분을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법 제57조 제4항에서는 특별시장은 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보ㆍ위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있고, 같은 법 제58조 제3항은 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 또한 같은 법 시행령 제56조에서는 법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표 1과 같다고 규정하고 있다. 한편, 서울특별시 도시계획 조례 제21조에서는 시장은 법 제57조제4항의 규정에 의하여 개발행위허가를 함에 있어서 공익상 적정 여부, 이해관계인의 보호 여부, 주변의 환경ㆍ경관ㆍ교통 및 미관 등의 훼손 여부 등의 사항을 검토하여 필요한 경우 조건을 부여할 수 있고, 같은 조례 제24조는 같은 법 시행령 별표 1의 규정에 의하여 개발행위허가의 기준 등은 별표 1과 같다고 규정하고 있다.
(나) 청구인은 위 허가 신청지가 매우 작은 자투리땅으로 입지 여건으로 보아 공원으로 지정을 할 수 없는 지역인데도 소공원으로 조성한다는 것은 심의 과정에서 위 토지의 현장 여건이 반영되지 않았을 뿐 아니라 재산권 행사를 제한하는 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 이 사건 불허가 처분 이유를 살펴보면 주변지역은 지상 13층 우남아파트의 경계 울타리 및 높이 3㎡ 정도의 석축 담장이 설치되어 있고, 청구인이 건축하고자 하는 주택은 건축면적 46㎡ 연면적 117㎡ 지상 3층 건물로, 법적으로는 가능하나 계획대로 건축할 경우 층수별 연면적은 1, 2층 각각 46㎡이고 3층은 26㎡이며, 여기에 2, 3층으로 이동하기 위한 계단을 설치하여야 하므로 주거 공간이 더욱 협소해져 주거용도로는 적절하지 않아 공익목적으로 활용하는 것이 바람직하다는 것이다.
(다) 또한, 이 사건 불허가 처분의 쟁점인 신청지의 위치, 건축규모, 주변환경 등을 고려하여 공익목적으로 활용되는 것이 바람직한가 여부를 판단함에 있어서 대법원 판례에 따르면 “토지의 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경ㆍ풍치ㆍ미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경ㆍ풍치ㆍ미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형 보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 할 것이다”(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두6494판결)라고 판시하고 있다. 위와 같은 점을 종합적으로 비추어 볼 때, 주변 환경과의 조화, 공익상의 적정성, 무질서한 개발 방지를 위하여 소공원으로 조성하여 주민의 쉼터를 제공하고자 할 경우 위 법 시행령 제56조 개발행위허가기준 별표1의 제1호 다목 도시계획 사업부지에 해당한다 할 것이므로, 피청구인이 신청지에 대한 불허가 처분은 적법하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고 주문과 같이 의결한다.
